2007年宁波市档案学会档案法制建设研讨会论文

对《中华人民共和国档案法》修改的思考

    论文摘要：结合档案工作中实际存在的问题，以翔实的案例、准确的数字阐述作者对《档案法》修改的一些看法。

    今年，是《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）实施30周年，国家档案局将再次启动对《档案法》的修改，这对全国的档案工作者来说是件令人欢欣鼓舞的事。在过去的30年中，《档案法》作为档案法规体系中效力最高的法律文件，对档案事业的依法管理起到了至关重要的指导性作用。作为一个基层的档案工作者，对《档案法》的修改给予了很大的关注，笔者也参加了宁波地区对档案法修改的调研，对《档案法》修改有几点建议。

    1、《档案法》中的“档案”应界定完整明确。

    《档案法》第二条指出“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”。其中，并未提及“企业事业单位”，但在《档案法》的分则条款中多次出现对“企业事业单位”档案管理的规定，而“国家机构、社会组织”并不涵盖企业事业单位的范围，在“档案”定义中应予以补充。

    同时，应“对国家和社会有保存价值的档案”的具体范围进行界定，按照所有权性质的不同详细列举档案法律调整的档案的范围。属于国家所有的档案包括国家机构、国有企业（含国家控股的股份制企业）事业单位形成的档案，当然纳入《档案法》调整的范围；不属于国家所有的档案包括集体、社会组织（含社会团体、行会、中介组织以及其他非政府、非盈利的社会自治组织）、民营企业（含私营企业、私营有限责任公司及非国有控股的股份制（合作制）企业）及个人形成的档案，这部分档案中以涉及国家和公众重大利益、公民人身和经济权益类档案应纳入《档案法》调整的范围。集体所有的档案中应明确列举调整的范围，如行政村形成的涉及村经济、村民权益的档案要纳入其中，近2年宁波部分县市一些村均发生了在村合并、换届选举等变动后会计档案、宅基地承包档案等丢失、被盗、擅自销毁、拒绝移交的情况，这些档案是否属于《档案法》调整范围的界定带来了一定的困难。“档案”界定应与明确。

    我国的社会组织，近些年来直线上升，已将近30万个，社会组织作为政府的伙伴和助手，越来越多的参与到社会管理过程中，这是社会发展的必然趋势。民营企业也正成为社会经济的主要组成部分，宁波市自1997年全面推进实施企业“两项制度”改革，到2002年底，产权制度改革市属421家企业已有392家完成产权制度改革，改制面达到93%；据初步统计，截止目前，宁波市及各县（市）、区共有改制企业1966家。而民营企业自身也开始重视档案的管理，“十五”期间，宁波市仅亿元企业建档的有303家。这些企业中涉及公民尤其是涉及企业职工人身和经济权益的档案关系重大，2006年宁波市仅海曙区一年就接到16起在企业就职的大学生因企业倒闭或自身跳槽等原因发现本人人事档案丢失的投诉，造成极大的影响社会稳定的隐患，应纳入调整范围之列。

    2、增加保证“档案事业发展所需经费统筹安排，档案事业发展的财政经费随着财政收入增长而增加”的规定。

    宁波市及各县（市）、区1966家改制企业的约370万卷档案中有188家企业的41472卷档案接收进各级综合档案馆，161家企业189060卷档案由档案馆寄存，407家企业13万卷档案由各主管部门负责保存，20万卷经鉴定销毁，另有部分档案由转制企业或代管机构保管。这些档案的近年来提供接待利用2248人次，利用档案6639卷次。为做好转制档案处置工作，需要大量的人力和财力，我们通过争取市各级财政拨款、在破产企业清算费中划拨及档案馆自筹等方式进行了筹措。这说明对档案保护、抢救等经费的保障机制未有效落实。同时，各级档案馆需要重点保护和抢救的档案也逐年增加，但专项经费得不到基本保障；而档案事业发展的财政经费增长幅度缓慢，与财政收入增长的比例差距很大，如宁波市镇海区档案局档案事业经费1997年是10万元，2006年是15万元，而该区1995年财政收入1.74亿元，2006年财政收入27.32亿元。档案事业经费的缺乏严重影响了档案事业的发展，建议以法律的形式确定，保证档案事业发展的财政经费与财政收入增长同步增加。

    3、 档案工作要持证上岗，档案工作者权益要提高。

    档案工作是一项政治性和专业性很强的工作，档案工作人员应有一定的素质且要保持相对的稳定，但实际情况却不容乐观，从普遍情况看，基层单位档案工作人员基本都是兼职，专职档案工作人员已凤毛麟角，使用聘用工从事档案工作的单位占到了10％以上；而档案工作人员的变动更加频繁，档案工作岗位已变成“老弱病残”式的照顾岗位，档案工作人员缺乏工作积极性，能调离的都想方设法调离；调查显示，宁波市某区每年档案工作人员变动的比例在50％以上，要从根本上解决这个问题，就要从档案工作人员享有的权利和承担的义务两方面入手，既要提高档案工作人员的“入门门槛”，又要对档案工作人员的权益（如保证必要的培训、享受应有的待遇）予以充分保证。基层单位档案专兼职工作人员对于增设档案工作的专门津贴要求强烈，大家认为，单位中从事信访、老干部等工作的人员都有专门津贴，档案工作的工作强度和重要性并不比其他岗位弱，但却没有津贴，说明档案不受重视，打击了档案工作人员的积极性。

    4、扩大档案开放范围，取消档案开放期限。

    对利用机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案规定和未开放档案一样的条件，实际上已阻碍了社会公众利用档案的权利。宁波市2004年就发生过一起这样的案例。一名律师事务所的律师。因为代理案件需要，持律师事务所介绍信，到宁波市某区国土资源局查阅某地块登记资料，却被告知，律师只能查阅土地登记的最后结果（即该块土地使用权归属情况以及有没有办理抵押等），查阅其他资料，必须凭法院案件受理通知书。律师认为土地等不动产登记属于行政许可事项，进行不动产登记，主要是为了公示，供社会公众查阅，其所查资料不涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私。他引用《行政许可法》第5条“行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当公开”的规定，认为国土资源局不同意查阅的行为，缺乏法律依据。而国土资源局是根据国土资源部颁布的《土地登记资料公开查询办法》拒绝他查阅档案资料。而在工商、房管、土地、建设等等主管部门都有“查阅有关档案必须经过所在机构同意”的类似规定。尽管这起诉讼最终以原告败诉结束，但他关于“档案法律法规规定应由‘利用保存单位同意’，有关主管机关当然也就顺理成章地包揽了相关权力，制定了相关规定，这样的规定实际已是大大落后的”的呼吁，不无道理。

    保存在档案馆的档案满30年向社会提供开放利用的规定已经不符合实际工作中提供利用的需要，宁波市和县区综合档案馆保存的档案未满30年向社会提供利用的占全部利用量的80％―90％，主要是涉及个人养老、房产、婚姻等档案，因此笔者建议，档案开放利用规定中也可以引入“开放为原则，不开放为例外”，即由国家档案局对不宜开放的档案范围进行划定，各进馆单位在档案形成之时，结合单位实际对档案确定密级，设密级的档案为未开放档案，不设密级的档案（包括国家档案馆、机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案）可随时开放利用。

    5、加大档案行政处罚力度。

    “法律责任”对行使行政管理权的档案行政管理部门来说是至关重要的，也是保证《档案法》切实得以贯彻实施的重要手段之一。虽然《档案法》中规定的行政处罚种类有警告、罚款等，但自1998年来的10年间行政处罚案件极少（不包括责令限期改正）。并不是没有档案违法行为发生，而是可给予行政处罚行为的限制太多，如对“损毁丢失属于国家所有的档案”仅规定了行政处分的建议权，但行政处分的处理要不难以执行，要不毫无意义，惩罚和威慑的作用甚微。如1999年宁波某县制药厂转制后，由工业局派原该厂厂长、业务科长、财务主管三人留守，档案人员下岗，部分档案仍保存在原办公楼中。2000年7月1日（星期六）上午，制药厂值班门卫发现四女一男在厂内行窃，遂将其驱赶，也未报案。7月3日，厂留守人员发现档案室中大量档案被盗，于是向派出所报案。迟至7月10日，该厂才向县工业局报告了1970--1994年的大部分会计档案被盗一事。后在县档案局介入后，在废品收购站追回被当作废品卖掉的档案，但窃取档案的人并未找到。根据有关档案法律法规的规定，此事已构成档案违法案件，应对直接责任人员及有关主管人员给予处罚，并责令有关部门对剩余档案进行妥善保管。该县档案局在处理过程中就碰到困难，主管部门认为给相关人员“行政处分”毫无意义，也不予积极配合，最后由市档案局以“督办函”的形式给相关单位发出函件，主管单位才勉强做了个给予行政处分的决定，而这个决定却也只留于形式。甚至被处罚单位都认为“行政处分”没有力度，而且还不是由“档案行政管理部门”行使，被建议的单位一般都怠于配合。再如上面提到的，一些村发生的在村合并、换届选举等变动后会计档案、宅基地承包档案等丢失、被盗、擅自销毁、拒绝移交的情况，给予“行政处分”就更是空谈。因此，仅将行政处罚设定在“利用档案馆的档案”过程中发生的违法行为，限制了行政处罚权的行使，给档案行政管理部门带来较大的困惑。

    屠曼妮，女，宁波市档案局，大学，主任科员，1998年至今一直从事档案法制相关工作，87186991.